HoeOngelijk300Een verkenning van de ontwikkeling en gevolgen van economische ongelijkheid

Monique Kremer, Mark Bovens, Erik Schrijvers en Robert Went (red.)
WRR, Verkenning-28, juni 2014

Economische ongelijkheid staat hoog op de agenda. Deze Verkenning van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid brengt de verschillen in inkomen, loon én vermogen in kaart.

Daarnaast wordt stilgestaan bij de psychosociale effecten van ongelijkheid.

Vragen die daarbij centraal staan zijn: wat betekent grote ongelijkheid voor de kans op sociale stijging en het vertrouwen tussen mensen onderling en in de politiek? En: leidt toenemende ongelijkheid tot meer of juist tot minder economische groei. 

Internationaal staat, zowel politiek als academisch, het thema ongelijkheid hoog op de agenda. Ook is er steeds meer internationale maatschappelijke en politieke zorg over economische ongelijkheid. Hierbij is economische ongelijkheid an sich niet het probleem, maar de nadelige effecten ervan wel. Een hoge mate van economische ongelijkheid zou het vertrouwen in mensen, instituties en de economie doen afnemen, de armoede vergroten, de sociale mobiliteit afvlakken, leiden tot ondemocratische machtsconcentraties, de economische groei remmen, sociale cohesie verminderen, gezondheidsproblemen vergroten, enz. Kortom ongelijkheid als bron van sociale, economische en politieke problemen.

In deze Verkenning van de WRR staan twee vragen centraal: 

  • Wat is de stand van zaken rond economische ongelijkheid in Nederland?
    (hoofdstuk 2,3 en 4)
  • Wat zijn de sociale, politieke en economische gevolgen van grote economische ongelijkheid?
    (hoofdstuk 5, 6 en 7)

De WRR wil hiermee het maatschappelijke en politieke debat ondersteunen en structureren. 

Wat is de stand van zaken rond economische ongelijkheid in Nederland?

Loonverschillen zijn een belangrijke component van inkomensongelijkheid (een andere component zijn uitkeringen, toeslagen en belastingheffingen). Sinds 1977 zijn de lonen in Nederland aan de onderkant nauwelijks toegenomen. Er is sprake van stagnatie: de lonen – ook het minimumloon – zijn sinds 1990 bevroren en blijven achter bij de mediane lonen. Maar ook de mediane lonen zijn nauwelijks toegenomen vanaf 1977. Tegelijkertijd zijn de lonen aan de bovenkant in Nederland aanzienlijk gegroeid: deze zijn gestegen van ruim dertig keer het minimumloon in 1990 naar 52 keer het minimumloon in 2013. De vloer van het loongebouw is nagenoeg hetzelfde gebleven, maar het plafond is aanzienlijk verhoogd. 

Polarisering op de arbeidsmarkt

Deze polarisering op de arbeidsmarkt is te verklaren door technologische ontwikkelingen, in combinatie met globalisering en de mondiale liberalisering van de financiële markten, waardoor het makkelijker is geworden geld te verdienen met geld. Maar ook veranderingen in de beloningsstructuur spelen een rol: hoeveel mensen verdienen is soms losgezongen van daadwerkelijke verdiensten. Naast deze mondiale ontwikkelingen spelen echter ook interne, nationale factoren een rol, zoals demografische en institutionele factoren. Hierdoor zijn ook nieuwe kwetsbare groepen ontstaan, zoals eenverdieners en zzp-ers.

Het socialezekerheids- en belastingstelsel zorgt ervoor de uiteindelijke inkomensverschillen – de verschillen in besteedsbare huishoudinkomens – kleiner zijn dan de loonverschillen. De verzorgingsstaat zorgde ervoor dat de netto-inkomensongelijkheid werd teruggedrongen. Bovendien is de verzorgingsstaat de primaire loonverschillen – de in de markt verdiende inkomens – steeds meer gaan compenseren. In 1990 verminderde het sociale stelsel – belastingen en sociale zekerheid – de primaire inkomensverschillen nog met 41%, in 2012 was dit 49%. Deze herverdeling vindt echter voornamelijk plaats via de volksverzekeringen (vooral de AOW) en niet via de werknemersverzekeringen (WW en WAO) waardoor de herverdeling voor de beroepsbevolking (15-65 jaar) niet is toegenomen.

Groeiende vermogensongelijkheid

Naast de inkomensongelijkheid is er ook sprake van vermogensongelijkheid. Het betreft hier de waarde van bezit, zoals spaargeld, aandelen en een eigen woning. Volgens Pikkety functioneert het kapitalisme zo dat het tot een steeds grotere concentratie van vermogen leidt. Net als in de meeste andere landen is ook in Nederland vermogen veel ongelijker verdeeld dan inkomen, al blijkt dit verschil in ons land wel heel aanzienlijk te zijn. De meest vermogende 10% procent van de bevolking bezit meer dan de helft (61%) van het totale vermogen in Nederland, en de meest vermogende 2% één derde van het vermogen. Nederland zit daarmee in internationaal vergelijkend perspectief aan de hoge kant. In de afgelopen decennia hebben de meest vermogenden alleen maar meer bezit verworven: het totale bezit van de top 10% vermogenden is tussen 1993 en 2010 met 14% gegroeid. Aan de onderkant is daarentegen sprake van een toenemend tekort aan vermogen. Steeds meer mensen leven met schulden en een zesde van de huishoudens heeft (het risico) op problematische schulden. De grote middenklasse heeft daarbij geen of weinig vermogen.

Deze vermogensongelijkheid in Nederland is voor een deel terug te voeren op de verzorgingsstaat. Doordat mensen niet genoodzaakt geweest zijn te sparen voor de oude dag hebben zij geen buffers gevormd voor slechtere tijden. Maar ook de sterk gestegen huizenprijzen, de groei van het bezit van aandelen en de toegenomen mobiliteit van kapitaal kunnen als verklarende factoren worden aangevoerd.

Maatregelen voor top en basis

Met betrekking tot de groeiende beloningsverschillen in Nederland concludeert Paul de Beer (hoofdstuk 3) dat de beleidsmakers er goed aan zouden doen zich te richten op de top en de onderkant van het loongebouw. Deze zijn in de afgelopen decennia het meest uit elkaar gegroeid. Met betrekking tot de topinkomens is tot nu toe alleen in de semipublieke sector actie ondernomen door het instellen van de Balkenendenorm. Deze norm kan echter van toepassing verklaard worden op een steeds groter aantal functies binnen deze sector. Daarnaast is het nodig ook de topinkomens in de marktsector te beperken, omdat het anders op den duur lastiger wordt om bekwame bestuurders aan te trekken of vast te houden in de semipublieke sector. Extreme topbeloningen in de marktsector kunnen ook oorzaaak zijn van perverse erffecten in andere sectoren waardoor overheidsbemoeienis, aldus de Beer, gerechtvaardigd is.

Met betrekking tot de onderkant van de inkomens adviseert de Beer de beleidsmakers meer verdieners in een huishouden te bevorderen, bijvoorbeeld door goedkope kinderopvang en scholingsvoorzieningen voor zogenoemde 'nuggers' (niet-uitkeringsgerechtigden), waartoe veel traditionele huisvrouwen behoren. Ook het instellen van een inkomensafhankelijke belastingkorting waarbij personen met een laag eigen verdiend inkomen geen inkomstenbelasting hoeven te betalen maar juist een subsidie van de fiscus ontvangen kan meewerken aan het verkleinen van de inkomensongelijkheid.

Actievere rol voor sociale partners

De Beer ziet verder een expliciete rol weggelegd voor de sociale partners. Zij kunnen ertoe bijdragen dat ook topfuncties onder de cao worden gebracht en beloningsverschillen worden verkleind door het aanpassen van loonschalen. Door de jaarlijkse loonsverhoging niet vast te stellen in procenten, maar in euro's gaan de lagere inkomens er procentueel gezien in verhouding meer op vooruit dan de hogere inkomens.

Tijd voor een fundamentele publieke discussie

Bas van Bavel (hoofdstuk 4) is de mening toegedaan dat het tijd is om een fundamentele, publieke discussie te voeren over de verdeling van de rijkdom en de stilte over dit onderwerp te doorbreken. Hij formuleert een aantal mogelijke predistributieve maatregelen waarbij door ingrijpen in de organisatie en het functioneren van de marken (m.n. de financiële markten en die voor onroerend goed) de inkomensongelijkheid wordt verkleind. Naast deze predistributieve maatregelen staan ook een aantal redistributieve maatregelen ter beschikking zoals de verhoging van belasting op vermogen, winst uit vermogen en overdracht van vermogen. Omdat er sprake is van een risico van kapitaalvlucht naar andere landen is het beter deze maatregelen op vermogen internationaal in te voeren, of zelfs wereldwijd. Ook zou, volgens van Bavel, doelgerichter kunnen worden gewerkt aan het opsporen van verborgen vermogens (bijvoorbeeld door het bankgeheim in Europees of internationaal verband af te schaffen). 

Wat zijn de sociale, politieke en economische gevolgen van grote economische ongelijkheid?

Hoe groter de inkomensongelijkheid des te lager de levensverwachting, het sociaal vertrouwen en het analfabetisme en des te hoger het moordcijfer, het aantal tienerzwangerschappen en obesitas. Vooral de negatieve effecten met betrekking tot gezondheid en sociale mobiliteit zijn hierbij aanzienlijk volgens Wilkinson en Pikkety.

Naast deze sociale gevolgen spelen ook psychologische gevolgen mee. Zo wordt in een ongelijke samenleving de sociale afstand groter en hiërarchischer. Sociale status en rangorde zijn voor mensen heel belangrijk. Mensen vertonen diepgewortelde psychologische reacties op ongelijkheid. Deze hebben te maken met onderwerping, superioriteit en inferioriteit en bepalen hoe we elkaar behandelen. Inkomensongelijkheid wakkert statuscompetitie en statusonzekerheid aan, vergroot persoonlijke angsten over de eigenwaarde en intensiveert zorgen over hoe we bekeken en beoordeeld worden: zijn we aantrekkelijk, boeiend of saai, enzovoorts. De neiging om uiterlijke rijkdom gelijk te stellen met innerlijke waarde betekent dat inkomensongelijkheid onze sociale perceptie kleurt. In dit kader wordt gesproken van 'socialevergelijkingsangst'.

En wanneer de inkomensverschillen blijven stijgen?

Van de Werfhorst (hoofdstuk 6) stelt zich dan ook de vraag welke sociale, politieke en culturele gevolgen in Nederland te verwachten zijn als de inkomensverschillen blijven toenemen? Vermindert het vertrouwen in de politiek dan? En blijven mensen vaker thuis bij verkiezingen? Gaan ze ongezonder leven? Neemt de criminaliteit toe? Met andere woorden: gaat toenemende ongelijkheid gepaard met een afname van sociale cohesie in de samenleving?

De stelling van Wilkinson en Pikkety dat toenemende ongelijkheid negatieve gezondheidseffecten, een stijgende criminaliteit, een stijging van het aantal tienerzwangerschappen, minder sociale mobiliteit en sociaal vertrouwen tot gevolg hebben wordt volgens van Werfhorst in de literatuur op drie gronden betwist:

  1. Veel van de internationale patronen berusten volgens critici op de bijzondere positie van een of enkele landen, dat wil zeggen op landspecifieke eigenschappen. Deze critici vragen zich dan ook af of de samenhang tussen inkomensongelijkheid en het aantal sociale problemen dat Wilkinson aangeeft wel robuust van aard is; 
     
  2. Tegen de psychosociale theorie (met meer ongelijkheid nemen de statusverschillen tussen groepen toe, en statusverschillen leiden tot stress en een gebrek aan vertrouwen in elkaar) wordt door critici ingebracht dat de inkomensongelijkheid vooral invloed uitoefent vanwege het mechanisme dat het 'marginale nut' van een euro groter is voor mensen aan de onderkant dan voor mensen aan de bovenkant. Waar het psychosociale model (van Wilkinson) een verklaring zoekt in intermenselijke vergelijking die meer aan de oppervlakte komt in ongelijke landen heeft, volgens de zogenaamde 'hulpbronnenverklaring', ongelijkheid ook effecten als mensen bij wijze van spreken volledig van elkaar afgezonderd zouden zijn;
     
  3. Wilkinson en Pickett besteden, aldus critici, overmatig aandacht aan de inkomensverdelingen. Andere relevante stratificatiekenmerken, zoals opleiding en sociale status afgemeten aan de sociale afstand tussen beroepsgroepen, krijgen volgens hen nauwelijks aandacht. Bovendien wordt nauwelijks gekeken naar de consequenties van vermogensongelijkheid, terwijl hier juist sterke effecten van te verwachten zijn.

Van de Werfhorst gaat vooral in op de samenhang tussen inkomensongelijkheid en sociale en politieke uitkomsten in Europa, waarbij specifiek de genoemde twistpunten aan de orde worden gebracht. Hij onderzoekt of er een robuuste samenhang is tussen inkomensongelijkheid en een aantal sociale en politieke facturen, waarbij hij rekening houdt met allerlei (ongemeten) culturele en historische kenmerken van landen. Vervolgens gaat hij specifieker in op de drie subjectieve kenmerken die volgens de psychosociale theorie aan ongelijkheid gerelateerd zouden zijn: statuszucht, de mate van sociaal vertrouwen en persoonlijk subjectief welbevinden. Tenslotte bespreekt hij de psychosociale uitkomsten voor verschillende sociale statusgroepen.

Zijn voornaamste bevindingen hierbij zijn:

  • De samenhang tussen inkomensongelijkheid en een aantal politieke en sociale uitkomsten zijn redelijk robuust (politieke participatie, sociaal vertrouwen, persoonlijke opvattingen over ongelijkheid). Inkomensongelijkheid heeft in deze gevallen een nadelige invloed;
     
  • Een grote mate van inkomensongelijkheid gaat samen met een grotere zucht naar sociale erkenning en sociale status, vooral onder lagere statusgroepen. Ook vertrouwen in andere mensen en, vooral, in sociale instituties (zoals de politiek, de rechtspraak en de politie) daalt wanneer de inkomensongelijkheid toeneemt. De lagere statusgroepen worden minder gelukkig naarmate de inkomensongelijkheid toeneemt.

Negatieve relatie tussen inkomensongelijkheid en groei?

Robert Went (hoofdstuk 7) gaat in deze bundel Verkenningen tenslotte in op de vraag of er een negatieve relatie bestaat tussen toenemende inkomensongelijkheid en groei. Een positief antwoord op deze vraag kan een economische rechtvaardiging geven voor het verminderen van de inkomensverschillen, die in de meeste landen in de wereld toenemen. Ook wanneer de inkomensgelijkheid in eigen land verhoudingsgewijs kleiner is dan in andere landen kan deze inkomensongelijkheid elders negatieve economische gevolgen hebben voor onze open economie met haar omvangrijke exportsector.

Waar sinds de jaren 70 (onder invloed van de Nobelprijs winnaar Simon Juznets) tot voor kort de opvatting opgeld deed dat inkomensongelijkheid een fase is op weg naar ontwikkeling en groei, waarna zodra een bepaalde ontwikkeling bereikt is de inkomensongelijkheid vanzelf minder wordt, wijst de realiteit anders uit. Toch wordt ook nu nog soms teruggegrepen op deze theorie bij het formuleren, onderbouwen en rechtvaardigen van beleid – 'of juist voor het niet ontwikkelen van beleid'.

In tegenspraak met Arthur Okun wijst onderzoek van het IMF uit dat meer 'maatschappelijk product' en grotere 'maatschappelijke rechtvaardigheid' niet tegenover elkaar hoeven te staan. Er zijn inmiddels een aantal mechanismen geïdentificeerd die er op wijzen dat de grotere of toegenomen ongelijkheid van inkomens slecht is voor de economische groei:

  1. Onderconsumptie: bij grotere ongelijkheid komt een omvangrijker deel van het nationaal inkomen ten goede aan kapitaalbezitters en de ontvangers van hogere inkomens, die daar een geringer deel van consumeren dan het merendeel van de bevolking zou doen wanneer ze hiervoor over voldoende inkomen zouden beschikken. De vraag naar goederen en diensten schiet hierdoor te kort in verhouding tot het aanbod ervan, er is sprake van onderconsumptie;
     
  2. Private schulden: mensen met lagere inkomens willen meer (luxe) spullen kopen wanneer ze zien dat mensen met hogere inkomens zich die kunnen veroorloven. Daardoor worden te veel leningen afgesloten die met renten moeten worden terugbetaald. Dat remt hun uitgaven en dus de groei. Wanneer men deze leningen niet meer kan aflossen stagneren de uitgaven nog meer;
     
  3. Poltieke lobby's en corrumpering: een kleine bovenlaag heeft steeds meer middelen in handen voor lobby's op en donaties aan politici en beleidsmakers, die bestaande verhoudingen, regels en (fiscale en andere) wetgeving die gunstig zijn voor de kleine bovenlaag in stand houden en versterken. Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz (2012) is een van de meest uitgesproken aanklagers van dit mechanisme;
     
  4. Onderinvesteringen in menselijk kapitaal: wanneer een groot of groeiend deel van de bevolking steeds grotere moeite heeft om het hoofd boven water te houden, is de kans heel groot dat zij niet meer in staat zijn voldoende te investeren in de eigen toekomst en die van hun kinderen, in opleidingen of in een nieuw of te verbeteren bedrijf. Hierdoor worden de groeimogelijkheden van een land op de middellange termijn uitgehold.

Hoewel over de genoemde mechanismen nog geen consensus bestaat is er volgens Went echter voldoende bewijs voor wie overtuigd wil worden. Uit onderzoek van Yglesias (2013) blijkt verder dat er sprake is van een golfbeweging waarbij de ongelijkheid die in eerste instantie lijkt af te nemen, wanneer een zeker niveau van industriële ontwikkeling is bereikt (Juznets), opnieuw toeneemt wanneer het aantal werkenden in fabrieken afneemt en de dienstensector zich uitbreidt.

Eén en ander levert volgens Went een onbevredigende conclusie op, want op de vraag waar de onder- en bovengrens liggen van de 'groeiveilige zone', en wat derhalve het optimale niveau van ongelijkheid is om daarbinnen na te streven, is geen onderbouwd antwoord te geven. Ook de vraag of het (vooral of uitsluitend) om niveaus van ongelijkheid gaat of (ook?) om significante veranderingen daarin, blijft vooralsnog onbeantwoord, aldus Went.

Al concluderend merkt Went op dat we in een verkeerd 'evenwicht' terecht zijn gekomen, waarin de toegenomen ongelijkheid de groei remt en die geringere groei op zijn beurt weer de ongelijkheid doet toenemen. De hamvraag die hij hierbij stelt is hoe voldoende dynamiek op gang kan worden gebracht om deze patstelling te doorbreken en naar een beter evenwicht te schuiven waarin de vraag kan toenemen. Het maken van afspraken met vakbonden over het verhogen van lonen kan daarbij, volgens Went, een rol spelen. Loonmatiging mag op de korte termijn dan goed zijn voor ondernemers die veel exporteren, aldus Went, het is niet goed voor de vele kleine, middelgrote en grote bedrijven die hun goederen en diensten vooral of helemaal in het eigen land afzetten. Deze nu al jaren volgehouden loonmatiging staat dan ook inmiddels in toenemende mate ter discussie.

Hoe ongelijk is Nederland is te downloaden van de website van de WRR. U treft hier ook een factsheet aan. 

Reacties op deze boekbespreking treft u aan in de LinkedIn-groepen Kerk in Actie en Predikanten en Pastores